核心觀點

　　北京市(shì)委準确把握了首都(dōu)城(chéng)市(shì)基層治理(lǐ)面臨的(de)現(xiàn)實難題，提出構建黨建引領的(de)“街(jiē)鄉(xiāng)吹哨、部門報到”機(jī)制，目的(de)就是要通(tōng)過下(xià)沉資源、賦權增能改革，提升屬地(dì)管理(lǐ)能力。賦予街(jiē)鄉(xiāng)“吹哨”權及“考評”權後，當遇到跨部門、跨區(qū)域難題時(shí)，街(jiē)鄉(xiāng)啓動“吹哨”機(jī)制，從(cóng)而打破條塊關系的(de)常态運作(zuò)，促使相(xiàng)關部門前來(lái)“報到”，通(tōng)過聯合行動化(huà)解問(wèn)題。

　　為(wèi)探索首都(dōu)城(chéng)市(shì)基層治理(lǐ)的(de)新路(lù)徑，及時(shí)回應和(hé)化(huà)解實際問(wèn)題，2018年(nián)初，北京市(shì)委提出構建黨建引領“街(jiē)鄉(xiāng)吹哨、部門報到”工(gōng)作(zuò)機(jī)制，作(zuò)為(wèi)“一号課題”，在全市(shì)各區(qū)同步開(kāi)展政策試驗。随着改革的(de)推進，首都(dōu)城(chéng)市(shì)基層治理(lǐ)通(tōng)過向街(jiē)鄉(xiāng)賦權，提升街(jiē)鄉(xiāng)行政效能，逐漸形成新型運作(zuò)模式。

　　城(chéng)市(shì)基層治理(lǐ)的(de)難題

　　一方面，在推進屬地(dì)管理(lǐ)的(de)任務導向下(xià)，城(chéng)市(shì)基層治理(lǐ)面臨着“有(yǒu)限資源、全面責任”難題。随着國(guó)家(jiā)推進政企分開(kāi)、政社分開(kāi)，基層政府直接支配的(de)公共資源減少。同時(shí)，經濟體(tǐ)制改革不斷地(dì)将原來(lái)由單位承擔的(de)社會職能剝離出來(lái)，轉由基層政府及其派出機(jī)關承接，街(jiē)鄉(xiāng)肩負的(de)工(gōng)作(zuò)職責不斷增多，需要應對(duì)一切問(wèn)題，承擔全面責任。作(zuò)為(wèi)紮根基層的(de)行政主體(tǐ)，街(jiē)鄉(xiāng)的(de)行政編制和(hé)财政資源有(yǒu)限，開(kāi)展工(gōng)作(zuò)普遍面臨“權小(xiǎo)責大”、權能不足問(wèn)題。

　　另一方面，街(jiē)鄉(xiāng)開(kāi)展屬地(dì)管理(lǐ)也面臨着“條塊分割、協同不力”的(de)難題。在統一領導體(tǐ)制下(xià)，上(shàng)下(xià)級政府注重對(duì)口設置機(jī)構，行政系統形成“蜂窩狀”結構，縱向運作(zuò)較為(wèi)順暢，橫向運作(zuò)的(de)壁壘較多。而城(chéng)市(shì)基層治理(lǐ)要求以人(rén)為(wèi)本，推進整體(tǐ)治理(lǐ)、協同治理(lǐ)，促使各部門相(xiàng)互協調、相(xiàng)互配合，提升回應性，及時(shí)發現(xiàn)、處置和(hé)化(huà)解問(wèn)題。如何提升跨部門管理(lǐ)能力，是城(chéng)市(shì)基層治理(lǐ)面臨的(de)一項重要課題。

　　“吹哨報到”改革的(de)目标定位

　　北京市(shì)委準确把握了首都(dōu)城(chéng)市(shì)基層治理(lǐ)面臨的(de)現(xiàn)實難題，提出構建黨建引領的(de)“街(jiē)鄉(xiāng)吹哨、部門報到”機(jī)制，目的(de)就是要通(tōng)過下(xià)沉資源、賦權增能改革，提升屬地(dì)管理(lǐ)能力。賦予街(jiē)鄉(xiāng)“吹哨”權及“考評”權後，當遇到跨部門、跨區(qū)域難題時(shí)，街(jiē)鄉(xiāng)啓動“吹哨”機(jī)制，從(cóng)而打破條塊關系的(de)常态運作(zuò)，促使相(xiàng)關部門前來(lái)“報到”，通(tōng)過聯合行動化(huà)解問(wèn)題。

　　“吹哨報到”機(jī)制的(de)基本定位是：堅持黨建引領，堅持以人(rén)民(mín)為(wèi)中心的(de)執政理(lǐ)念，着力化(huà)解條塊分割、各自(zì)為(wèi)政、協同乏力等基層治理(lǐ)難題，通(tōng)過“吹哨”收集問(wèn)題需求，通(tōng)過“報到”提升回應性，相(xiàng)關部門協力解決問(wèn)題，提升社區(qū)居民(mín)獲得感、幸福感和(hé)安全感。

　　賦權增能的(de)改革進展

　　針對(duì)首都(dōu)基層治理(lǐ)面臨的(de)實際問(wèn)題，北京市(shì)委總結平谷區(qū)在實踐中摸索的(de) “鄉(xiāng)鎮吹哨、部門報到”聯合執法經驗，結合其他(tā)地(dì)區(qū)的(de)有(yǒu)效做法，提出構建黨建引領“吹哨報到”工(gōng)作(zuò)機(jī)制，作(zuò)為(wèi)加強首都(dōu)超大型城(chéng)市(shì)治理(lǐ)的(de)“一号課題”來(lái)抓，力求推動城(chéng)市(shì)治理(lǐ)重心下(xià)移，對(duì)街(jiē)鄉(xiāng)進行賦權增能，構建簡約高(gāo)效的(de)基層管理(lǐ)體(tǐ)制。

　　北京市(shì)推進“吹哨報到”改革，對(duì)街(jiē)鄉(xiāng)進行賦權增能，具體(tǐ)措施主要涉及以下(xià)幾個(gè)方面：

　　一是推進行政資源下(xià)沉街(jiē)道(dào)。為(wèi)常态化(huà)開(kāi)展聯合執法，根據全市(shì)統一部署，各區(qū)将職能部門的(de)部分執法力量下(xià)沉街(jiē)鄉(xiāng)。其中，基層城(chéng)管執法隊的(de)人(rén)财物(wù)轉隸街(jiē)道(dào)，實行以街(jiē)道(dào)管理(lǐ)為(wèi)主。改革後，街(jiē)道(dào)負責轄區(qū)內(nèi)環境秩序管理(lǐ)和(hé)保障，可全權指揮調度城(chéng)管執法隊。

　　二是賦予街(jiē)鄉(xiāng)統籌協調權力。為(wèi)提升街(jiē)鄉(xiāng)屬地(dì)管理(lǐ)能力，市(shì)委組織部印發《關于落實街(jiē)道(dào)鄉(xiāng)鎮相(xiàng)關職權的(de)指導意見》，明(míng)确了街(jiē)鄉(xiāng)的(de)責任清單，要求各區(qū)細化(huà)街(jiē)鄉(xiāng)的(de)權力清單、責任清單、制度清單和(hé)流程清單，推進街(jiē)鄉(xiāng)賦權工(gōng)作(zuò)。通(tōng)過改革，街(jiē)鄉(xiāng)對(duì)轄區(qū)內(nèi)重大和(hé)綜合事(shì)項擁有(yǒu)處置建議(yì)權、統籌督促權、執法評價權、派駐人(rén)員(yuán)任免建議(yì)權。

　　三是啓動街(jiē)道(dào)大部門制改革試點。2018年(nián)5月(yuè)，東城(chéng)區(qū)率先開(kāi)展街(jiē)道(dào)大部門制改革試點，統籌設置黨政機(jī)構，試點街(jiē)道(dào)将原來(lái)的(de)20多個(gè)科(kē)室整合為(wèi)幾個(gè)大部門。改革後，每個(gè)大部門對(duì)接區(qū)政府多個(gè)職能部門，街(jiē)道(dào)內(nèi)設機(jī)構精簡幅度超過50%。大部門除履行清單規定的(de)職責外(wài)，主要承擔綜合協調職能。街(jiē)道(dào)科(kē)室精簡後，一些科(kē)級幹部轉任“社區(qū)專員(yuán)”，幫助社區(qū)協調解決實際問(wèn)題，配合做好(hǎo)“吹哨報到”工(gōng)作(zuò)。對(duì)于跨部門、跨領域的(de)社區(qū)問(wèn)題，街(jiē)道(dào)啓動“吹哨”後，主責部門須按照(zhào)規定的(de)時(shí)限完成問(wèn)題處置。

　　四是根據問(wèn)題性質進行分類“吹哨”。在構建“街(jiē)鄉(xiāng)吹哨、部門報到”機(jī)制中，街(jiē)鄉(xiāng)根據問(wèn)題性質，區(qū)分綜合執法、重點工(gōng)作(zuò)、應急處置等工(gōng)作(zuò)，将吹哨分為(wèi)“常規哨”“重點哨”和(hé)“應急哨”三類。“常規哨”圍繞需要統籌協調的(de)綜合執法工(gōng)作(zuò)，由街(jiē)鄉(xiāng)統籌城(chéng)管、公安、消防、市(shì)場(chǎng)監管、交通(tōng)等部門，組成實體(tǐ)化(huà)綜合執法中心，相(xiàng)關部門派人(rén)常駐，由街(jiē)鄉(xiāng)統籌指揮協調，進行轄區(qū)綜合執法工(gōng)作(zuò)。“重點哨”針對(duì)“開(kāi)牆打洞”、拆除違法建設、疏解退出一般制造企業(yè)、治理(lǐ)背街(jiē)小(xiǎo)巷等重點難點工(gōng)作(zuò)，統籌各類執法力量，形成了攻堅克難的(de)“拳頭”。“應急哨”圍繞突發事(shì)件(jiàn)，要求相(xiàng)關部門快速反應、合力處置。

“X”型結構：一種新型治理(lǐ)形态

　　“吹哨報到”改革堅持黨建引領，通(tōng)過一系列整合行動，對(duì)街(jiē)鄉(xiāng)進行賦權增能，提升統籌協調能力。進而，通(tōng)過“吹哨報到”機(jī)制，将各部門調動起來(lái)，開(kāi)展協作(zuò)行動，及時(shí)回應社區(qū)和(hé)居民(mín)需求，改進公共服務和(hé)人(rén)居環境。

　　針對(duì)“看(kàn)得見的(de)管不了，管得了的(de)看(kàn)不見”現(xiàn)象，街(jiē)鄉(xiāng)“吹哨”後，在第一時(shí)間(jiān)傳導給主責部門，對(duì)于涉及多部門的(de)事(shì)務，根據需求建立聯合行動機(jī)制，可在第一時(shí)間(jiān)控制事(shì)态、緩和(hé)矛盾、化(huà)解問(wèn)題。

　　随着改革的(de)推進，首都(dōu)基層城(chéng)市(shì)治理(lǐ)逐漸形成一種“X”型結構：街(jiē)鄉(xiāng)處于中心位置，其向下(xià)對(duì)接各個(gè)社區(qū)，向上(shàng)對(duì)接多個(gè)職能部門。街(jiē)鄉(xiāng)通(tōng)過居民(mín)參與、網格員(yuán)、社區(qū)專員(yuán)發現(xiàn)問(wèn)題，感知和(hé)界定社區(qū)需求；對(duì)于街(jiē)鄉(xiāng)自(zì)身(shēn)無法解決的(de)問(wèn)題，通(tōng)過啓動“吹哨”機(jī)制，促使職能部門前來(lái)“報到”，履行分內(nèi)職責。

　　優化(huà)“吹哨報到”機(jī)制的(de)路(lù)徑

　　“吹哨報到”改革立足基層，堅持問(wèn)題導向，緻力于整合長(cháng)期形成的(de)條塊格局，扭轉街(jiē)鄉(xiāng)與行政部門之間(jiān)的(de)不對(duì)等地(dì)位。需要指出的(de)是，這(zhè)并不意味着社區(qū)所有(yǒu)問(wèn)題都(dōu)需要通(tōng)過“吹哨報到”機(jī)制予以解決，“吹哨報到”隻能應用于行政執法、應急處置、重大任務等事(shì)項。從(cóng)實際情況看(kàn)，通(tōng)過“吹哨報到”機(jī)制解決的(de)基層問(wèn)題，隻占街(jiē)道(dào)工(gōng)作(zuò)的(de)很(hěn)少部分。

　　優化(huà)“吹哨報到”機(jī)制，需要進一步做好(hǎo)以下(xià)工(gōng)作(zuò)：

　　一是厘清街(jiē)鄉(xiāng)和(hé)部門責任劃分。提升“吹哨報到”的(de)成效，需要厘清條塊職責，明(míng)确街(jiē)鄉(xiāng)和(hé)職能部門的(de)責任劃分。如果兩者職責劃分不清，街(jiē)鄉(xiāng)“吹哨”後，也可能出現(xiàn)扯皮問(wèn)題。另外(wài)，對(duì)于涉及市(shì)級部門的(de)事(shì)項，也需要建立責任傳導機(jī)制，提升回應性，打通(tōng)市(shì)級部門解決問(wèn)題的(de)瓶頸。如果“吹哨”後解決不了問(wèn)題，久之則會影響這(zhè)一工(gōng)作(zuò)機(jī)制的(de)效力。

　　二是建設區(qū)級統籌平台，提升問(wèn)題解決率。優化(huà)“吹哨報到”機(jī)制，在區(qū)級層面需要搭建統籌平台，将街(jiē)鄉(xiāng)需求、上(shàng)報問(wèn)題、部門資源彙集到平台上(shàng)來(lái)。街(jiē)鄉(xiāng)的(de)問(wèn)題不同，各自(zì)需求不同，在時(shí)效上(shàng)也有(yǒu)急緩之分。各部門的(de)資源有(yǒu)限，需要合理(lǐ)安排資源，排出優先順序。當街(jiē)鄉(xiāng)與部門出現(xiàn)溝通(tōng)不暢時(shí)，也需要進行統籌協調，開(kāi)展督導檢查。

　　三是優化(huà)考核機(jī)制，激發行政部門的(de)內(nèi)在動力。發揮“吹哨報到”機(jī)制的(de)作(zuò)用，需要輔之以相(xiàng)應的(de)考核體(tǐ)系建設。在幹部和(hé)組織考核中，突出基層導向，賦予街(jiē)鄉(xiāng)對(duì)部門的(de)考核評價權，在總指标中占有(yǒu)一定權重，可強化(huà)部門責任擔當，提高(gāo)工(gōng)作(zuò)效能。将考核結果與幹部使用、獎勵指标和(hé)績效獎金(jīn)相(xiàng)挂鈎，重視(shì)評價結果的(de)運用，可更好(hǎo)地(dì)發揮導向和(hé)引領作(zuò)用。

　　（作(zuò)者為(wèi)中國(guó)人(rén)民(mín)大學公共管理(lǐ)學院教授、首都(dōu)發展與戰略研究院研究員(yuán)）